​一、问题的提出

2007年6月1日施行的《企业破产法》建立了以法院破产审判为核心，司法权主导的破产法制度。事实上，破产案件的处理并不能仅仅依赖于法院司法权，面对因企业破产而衍生的社会问题，如维稳处置、信用修复、税费减免、规划调整等，法院往往显得力不从心。相较于法院而言，在处理上述因破产而衍生的行政管理问题时，政府承担着秩序维护和社会保障等职责，同时政府还在统筹协调政府各部门的职责方面更有效率。政府在涉及职工安置、与投资人谈判、税务、财政、社保、公安等职能部门上都具有得天独厚的优势。在破产审判和处置工作中为了有效解决因企业破产而衍生的社会问题，推动破产案件的顺利进行，人民法院与各地人民政府在党的领导下，在实践中探索出了“府院联动”机制。府院联动机制是指政府与法院联合解决企业破产问题，法院负责破产案件的审理裁判工作，政府协助法院解决企业破产相关衍生社会问题的机制。 

“府院联动”是目前解决破产法外部性的有效协调机制，是基于法制的不完善才以拾遗补缺的方式产生，其往往依赖与党委的重视程度，更多着手于个案的处理，具有一定的不确定性和不稳定性。在府院联动机制的实施过程中，基于各地的实践经验总结，构建与完善“府院联动”机制，逐步使其制度化、法律化和常态化需进一步探讨。

二、府院联动机制的实施情况

（一）府院联动机制的基本运行情况

从国家层面看，2016年最高法《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作》中提到：“法院在地方党委领导下，积极与政府建立“府院企业破产工作统一协调机制”，协调机制要统筹企业破产重整和清算相关工作，妥善解决企业破产过程中出现的各种问题。”2018年最高法在《破产审判会议纪要》中也指出：“法院在审理破产案件时要完善政府与法院的协调机制，通过加强与政府的沟通协调，帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠，以利于重整企业恢复正常生产经营。”除此之外，最高法在2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》和《关于为推动经济高质量发展提供司法服务和保障意见》中都强调发挥法院与政府的破产联动协调机制。

从地方层面看，浙江省、江苏省、福建省、江西省、湖南省、广东省、贵州省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、北京市、天津市、上海市以及重庆市共14个省份出台了省级府院联动机制文件，河北省廊坊市、保定市、沧州市，海南省三亚市，四川省南充市、泸州市、雅安市等多地也出台了市级的府院联动机制文件，以四川省彭州市为代表部分地区也在积极探索构建府院联动机制。

（二）府院联动机制的工作职责

各地的府院联动机制工作职责虽存有差异，但大体都包括以下几点：一是贯彻落实中央关于积极稳妥处置“僵尸企业”的部署，助推供给侧结构性改革；二是解决企业破产处置中法院和政府各职能部门的协调，明确各单位的职责，形成法院主导，政府牵头，其他部门和单位紧密配合的联动机制；三是解决企业破产的衍生问题，如税务处理、信用修复、企业注销、破产费用保障和打击逃废债等，为实施市场化破产程序、防范化解重大风险、促进社会稳定、服务经济高质量发展创造良好条件。

（三）府院联动机制的工作形式

    实践中，府院联动机制的工作形式主要有联席会议、领导小组、协调会议及例会。联席会议通常由总召集人或副总召集人负责召集，会议听取企业破产处置情况报告、研究解决企业破产处置协调联动全局性事项，对报请协调解决的事项达成一致意见的形成会议纪要，此外，江苏省还在省高院设立办公室负责协调联动机制日常工作。领导小组以单组长模式为主，通常由省政府常务副省长担任，此外，四川省彭州市在探索过程中提出了由政府常务人员和政法委分管负责人形成的双组长制，由编办批准设立常设性的领导小组，加强各部门与法院的互联互通、信息共享、合力处置的协调配合。协调会议除需确定召集人之外，还要求各单位指定相应处室主要负责人代表所在单位参加日常协调工作。北京市就府院联动机制的工作提出了例会制度，由北京市高级人民法院召集，原则上每半年召开一次全体会议，就相关工作情况、问题及工作计划进行通报、研究。

三、府院联动机制的适用困境

（一）府院联动机制的实施细则缺失

整理各省市的府院联动机制的实施情况，大致可以分为三个阶段，阶段一是限于行政区域内重大的破产案件政府发挥维稳、协调等职责，缺乏常态化的协调机制；阶段二是有书面的府院联动机制，对政府各职能部门在府院联动机制中的具体职责作出了规定，但是缺乏相关破产外部性的制度协调，各部门难以真正地协调推进破产工作；阶段三是在阶段二的基础上就破产审判案件中所涉及的社会稳定、信用修复、涉税事项和企业注销等事项也形成了相关的制度文件。目前，大多数省市还处于前两阶段，只有北京、上海、重庆、温州和深圳等极少数城市能够达到第三个阶段。由于实施细则的缺失，府院联动机制既难以使法院在破产案件的中回归司法裁判，也难以发挥政府的秩序维护、社会保障的服务职能。

（二）政府在府院联动机制中的缺位和越位

府院联动是为实现市场化的破产程序而创造的外部条件，以期形成以法院司法权为主导，政府行政权协调辅助的有效运行机制。实践中，许多地方政府并未对府院联动机制由正确的理解，甚至有着破产案件越多，营商环境越差的不适破产理念，故在府院协调上时常定位不明，要么不当干预，试图通过“政策”快速推进破产案件的进程，影响管理人的市场化，干预重整计划的强制批准，削弱法院的司法独立性和司法权威性；要么则不闻不问，在破产案件中推诿缺位，认为破产事务是法院和管理人的职责，不能及时地针对企业破产的实际情况和特殊状况积极地适应性调整需要政府协调的事项，最终导致贻误公司的最佳救治时机。

（三）府院联动机制缺少常态化和制度化

府院联动涉及到法院和政府多个部门单位的沟通协调，但是梳理各地的府院联动文件后不难发现大多数地区都缺乏统一的议事协调的机制。以省级府院联动机制文件为例，仅江苏省和江西省设立府院联动办公室于省高院，湖南省府院联动办公室和陕西省的府院联动联络处则设立于省高院和省发展改革委员会处，其他省份并未提及设立常设性的办公室或联络处，更多体现出一事一办、临时协同和个案支持的特点。总体而言，实践中各地的府院联动机制停留在非常态化、非制度化的困境，缺少对启动条件、参与部门、对接方法和沟通机制的完善，故在实施上很大程度上则依赖于党委的重视程度，存有“人走茶凉”的风险，极不具有稳定性。

（四）忽略了破产管理人的独立地位和作用

在破产案件中，管理人承担着在与司法机关、行政机关和当事人之间沟通桥梁的作用，是府院联动中不可缺少的一环。但是各地的府院联动协调程序重在规定法院和政府之间的联动，忽略了管理人的独立地位和作用，在府院联动机制不完善的地区，作为第三方机构的破产管理人在与政府协调过程受到不同程度的“冷遇”实属正常。从市场化实施的角度分析，能最大程度激发破产管理人在破产案件中的作用需要其报酬收入等于或者大于在破产案件中的劳动付出，从而形成动态平衡。但是现阶段相较于民商和刑事案件而言，破产管理人员尤其是律师并不当然可从破产案件中获得等价报酬，甚至在大量无产可破的案件中可能无法得到报酬。长此以往，则很难借由他们的专业技能推动破产法的市场化实施，为了激发破产管理人进入新兴法律市场的积极性，亟需要政府作为第三方介入，保障破产管理人的履职权益。

四、府院联动机制的完善建议

（一）完善府院联动机制的实施细则

首先针对府院联动机制总体架构、工作职责等需要府院协调事项应以联合发文的形式通过府院联动文件加以明确，而非基于一案一议，或在缺少府院联动文件下开展联席会议。其次，对于破产案件中的突出问题，如社会稳定、信用修复、涉税事项和企业注销等重难点问题形成专门的文件和制度。如重庆在破产涉税问题上制定了《重庆市高级人民法院、国家税务总局重庆市税务局关于企业破产程序涉税问题处理的实施意见》，信用修复问题制定了《支持重整企业重塑诚信主体的会商纪要》的细则文件，在僵尸企业处理上制定了《关于贯彻落实进一步做好僵尸企业债务处置工作通知的意见》，甚至于在破产费用上也形成了《企业破产费用援助资金使用办法》，使府院联动机制切实落实到制度中去，做到有章可循、有据可查，从而充分发挥政府和法院在破产案件中的作用，推动破产案件的进程。

（二）明确政府在破产案件中的角色定位

府院联动是法院司法权和政府行政权在破产案件中相互尊重、协调和配合的机制，为了更好地发挥各自在社会调整中的作用，实现破产程序市场化的目标，需要明确政府的角色定位。首先，政府应当改善不适的破产理念。其次，明确政府在破产案件中的角色定位，对于企业破产处置中涉及的行政性问题，需要政府只能部门支持的事项，如协调破产企业财产扣押解除、破产财产的追回、税费减免、工商注销、职工社会保险金的缴纳和维稳等问题政府需要积极主动地完全介入；对于既需要法院司法权处置，又需要政府行政权介入的事项，如资产变现问题、企业重整和投资人引入等，政府行政权需要自我收缩，积极配合法院的工作，发挥协调辅助的作用适度介入破产案件；最后对于破产审判中司法事务，如审查破产申请、制定破产管理人及报酬和召集债权人会议等政府应当及时止步，完全不能介入，全权交由法院居中裁判。

（三）形成常态化的工作方式

目前大部分地区的府院联动机制具有过渡性、临时性和不确定性，对个案而言能解燃眉之急，但是不符合市场化、法治化的破产发展目标。因此，在府院联动机制的实施过程中需充分总结实践经验，在此基础上自上而下逐步做到常态化、法律化，形成政府和法院处理破产事务的良性循环。目前，大部分地区的府院联动逐渐在从个案协调过渡到政府和法院的定期联席会议、常态化领导小组或协调会等，但是上述多样的常态化工作方式依旧依赖于人与人之间以及以人为代表的机构之间，不能将府院联动的实施效果从取决于人改变至制度的规定，故需要逐步用制度和法律来约束府院联动机制的参与主体，推动目前以联席会议等工作方式向以制度和法律解决问题的方向发展。此外，2019年国家发改委、最高院等13部委出台《加快完善市场主体退出制度改革方案的通知》，要求“加强司法与行政协调配合”，“鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制”，从前述文件的出台可以看出，从国家层面到各级地方政府对于破产程序中府院联动重视程度愈加凸显，为破产审判工作及企业重整中建立常态化的府院联动机制提供了支撑。

（四）政府设立破产工作专项基金

只有法院、政府和破产管理人三方无缝对接，通力合作，府院联动机制才能发挥最佳效果，破产案件才能有序有效解决。破产管理人在破产案件中承担大量破产事务的处理，如查清破产企业的财产状况，起草司法重整计划、司法和解协议方案以及破产清偿债务方案，在法院的指导下与债权人、债务人、投资人以及行政机关的协调沟通，若破产管理人在破产案件中缺乏积极性，被动工作，那么府院联动机制则难以发挥其应有的作用。实践中，不少法院在企业破产管理人报酬基金制度上作了相关尝试，如广州市、深圳市、湖州市、衢州市、滨州市、南京市等，但开展此项工作的法院以中、基层法院为主，援助资金的适用存有较大的地区差异；从资助额度来看，无产可破案件所能发放的援助金额普遍较低，有的地区最高补助不得超过5万元。因此，笔者建议政府设立破产工作专项基金，除了保障破产管理人的报酬之外，还可以对无产可破的企业职工债权工资清偿的保障等，此外，该基金还可以探索建立报酬激励机制，通过破产债权清偿比例来考核破产管理人，提高破产管理人处理破产事务的积极性。

（五）结语

府院联动是在党委领导下，人民法院与政府各职能部门在破产案件中统一协调的机制，法院主导破产工作，政府协调处理社会管理公共服务。目前我国并无统一的破产审判“府院联动”运行机制，更多的是各地政府根据当地实际情况，通过建立不同层级的法院与当地政府进行互动运行的机制，以解决破产案件中所遇到的具体问题。通过对府院联动机制在地方实践适用的不足进行完善研究，提供可复制、可推广的经验，使之逐步做到制度化、法律化，为破产案件的顺利推进扫清障碍，促进破产审判工作市场化、法制化，创造良好的司法环境，助力优化社会资源配置和法治营商环境，维护社会和谐稳定。