【裁判要旨】

  行政机关在作出行政处罚时必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据，坚持比例原则，对行政相对人的违法行为的社会危害性及是否存在依法应当从轻或减轻处罚的情节应当予以调查和考量。另外，行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则，教育公民、法人或其他组织自觉守法，对具有社会危害性的违法行为给予预防和惩戒，以维护公共利益和社会秩序，实现个案正义。

【关 键 词】

 行政处罚       行政裁量       比例原则

【案 情】

  2015年6月1日，嘉峪关某汽车修理厂与案外人袁某财签订了一份《房屋租赁合同》，双方约定该汽车修理厂将其所有的修理厂院内自建房中的三间房屋租赁给袁某财，用于存放甲醇与灌装出售甲醇。袁某财将上述房屋用于储存及经营甲醇22240公斤，但其并未依法取得危险化学品经营许可证。

  后嘉峪关市安全生产监督管理局（以下简称“嘉峪关市安监局”）在检查时发现嘉峪某汽车修理厂的生产生活经营区非法储存大量危险化物品，进行立案调查，对相关人员进行了询问，并进行了相关调查取证工作，经集体讨论决定，在作出处罚决定前向其告知对其作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩及听证的权利，还根据嘉峪关某汽车修理厂的申请举行了听证，听取了该厂的陈述和申辩。嘉峪关市安监局于2015年12月17日作出（嘉）安监管罚〔2015〕04号《行政处罚决定书》，认定2015年9月1日嘉峪关市安监局对嘉峪关某汽车修理厂院内出租房屋检查发现嘉峪关某汽车修理厂将场所出租给不具备相应资质的个人袁某财储存危险化学品甲醇，该行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款规定，后作出并送达了对嘉峪关某汽车修理厂没收违法所得0.125万元（房租），并处罚款10万元的行政处罚决定。嘉峪关某汽车修理厂不服，以嘉峪关市安监局处罚不当、履责失职为由，嘉峪关市人民政府申请行政复议，嘉峪关市人民政府于2016年5月4日作出嘉政复字〔2016〕2号嘉峪关市人民政府行政复议决定，决定维持（嘉）安监管罚〔2015〕04号行政处罚决定。

【裁 判】

  酒泉市中级人民法院一审认为,各方当事人对原告嘉峪关某汽车修理厂将场所出租给不具有危险化学品经营许可证的案外人袁某财存储危险化学品甲醇的事实均无异议。关于嘉峪关市安监局作出行政处罚决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。依据《中华人民共和国安全生产法》第九条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款、《中华人民共和国安全生产法》第四十六条、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《中华人民共和国安全生产法》第一百条第一款的相关规定，本案被告嘉峪关市安监局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内的安全生产违法行为依法行政处罚的法定职权。被告嘉峪关市安监局于检查时发现原告生产生活经营区非法储存大量危险化物品，进行立案调查，对相关人员进行了询问，并进行了相关调查取证工作，经集体讨论决定，在作出处罚决定前向原告告知对其作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩及听证的权利，还根据原告的申请举行了听证，听取了原告的陈述和申辩，后作出并送达了行政处罚决定，被告作出的行政处罚决定程序符合相关规定，并无不当。嘉峪关市安监局对原告处罚幅度的把握，系行使自由裁量权的范围，除非明显不当，司法权一般不应干预，故原告认为被告作出的处罚决定适用法律错误，自己具有立功表现，应当从轻处罚的意见，因被告嘉峪关市安监局已经从轻处罚，该院不予采纳；另外，被告嘉峪关市人民政府收到原告嘉峪关某汽车修理厂的行政复议申请后，依法向被告送达了申请书副本，并按照法律规定进行调查、听证、调取证据、认定、送达等程序，其行政复议行为程序合法，并无不当。综上，被诉行政处罚决定职权依据充分，认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，处罚决定适当，并不存在可撤销的情形。被告嘉峪关市人民政府复议行为程序合法。原告嘉峪关某汽车修理厂的诉讼理由不能成立，主张不予支持。参引《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》（试行）第十二条、第十三条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款、第五十六条，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第四十六条、第一百条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告嘉峪关某汽车修理厂的诉讼请求。

  甘肃省高级人民法院二审认为，上诉人嘉峪关某汽车修理厂作为从事生产经营活动的单位，应当遵守安全生产的规定，履行好加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全的义务。本案中，上诉人在明知袁某财与其签订房屋租赁合同时不具备合法经营危险化学品的资质，仍与其签订房屋租赁合同，将修理厂所有的三间房屋租赁给袁某财存放和罐装出售甲醛，虽未造成危害后果，但其行为违反了上述法律的规定，具有一定的社会危害性。被上诉人嘉峪关市安监局作为安全生产监督管理部门，在对全市辖区内危险品管理经营进行联合检查过程中发现上诉人将房屋出租给不具有危险化学品经营许可资质的袁某财储存和销售甲醇有权进行调查和处罚；其次，行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。对具有社会危害性的违法行为给予预防和惩戒，以维护公共利益和社会秩序。本案中，被上诉人嘉峪关安监局于2015年9月1日进行现场检查时，发现上诉人在生产生活经营区非法储存大量危险化物品，责令上诉人停产停业，停止使用相关设施、设备。并要求在2015年9月10日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。上诉人按要求及时进行了整改，及时整改完毕，消除了事故隐患，已初步取得了预防和惩戒的作用，故嘉峪关市安监局在2015年12月17日作出的行政处罚决定的结果应当与上诉人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”；第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。根据嘉峪关市安监局2015年12月14日作出的听证笔录和嘉峪关市公安局镜铁分局刑侦大队出具《情况说明》，本案中上诉人嘉峪关某汽车修理厂的经营者谢某华协助镜铁分局刑侦大队抓获袁某财，应认定上诉人具有立功表现。即行政机关在作出行政处罚时必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，对行政相对人是否存在依法应当从轻或减轻处罚的情节应当予以调查核实和考量，而嘉峪关市安监局在作出行政处罚决定时对此事实未予查明和认定，作出的行政处罚决定部分事实不清，处罚结果不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，应予撤销。嘉峪关市政府人民作出的嘉政复字（2016）2号行政复议决定，决定维持嘉峪关市安监局作出的行政处罚决定适用法律错误，复议结果不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，一并予以撤销。一审判决适用法律错误，应予纠正。综上，《依据中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六)项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销酒泉市中级人民法院（2016）甘09行初11号行政判决撤销嘉峪关市安全生产监督管理局作出的（嘉）安监管罚〔2015〕04号行政处罚决定、撤销嘉峪关市人民政府作出的嘉政复字（2016）2号行政复议决定、责令嘉峪关市安全生产监督管理局重新作出行政处罚决定。

【评  析】

  行政处罚是指行政主体对于存在事实违法行为，但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织，通过剥夺或限制其一定权利，加以惩戒的行政行为。其首要目的在于给当事人增加新的负担，对当事人加以惩戒。但与此同时，在倡导行政处罚的惩戒性时也要贯彻教育与预防的宗旨，以维护社会公共利益与社会秩序。行政机关作出及实施行政处罚时应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据，对行政相对人是否应当从轻或减轻的情节予以调查核实和考量，坚持合理行政原则，遵循比例原则，合理地行使自由裁量权。此类案件在当前的行政处罚类案件也占有相当比例，成为引发行政争议的一大诱因。对此，无论是行政执法方面还是司法实务方面，都需要引起一定的重视。

  在行政处罚实体裁量中,比例原则是过罚相当性的判断标准之一。在行政处罚程序裁量中,比例原则可以对行政处罚的主体加以约束,从而成为过罚相当原则的有益补充。比例原则的适当性、必要性和均衡性三个子原则在行政处罚实体裁量和行政处罚程序裁量中的考量因素各不相同。在行政处罚裁量司法审查时,行政处罚的主体即行政机关应当负有处罚行为适当性和必要性的举证责任,行政相对人可以提出相应的反证，但这并不意味对行政机关举证责任的免除。法院根据行政处罚作出时的状态和行政处罚对相对人权利限制程度,分别适用宽松、适度和严格的审查强度。同时，法院也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六款和第七十七条第一款规定的“明显不当”条款对行政处罚裁量进行审查和裁判。比例原则是约束行政处罚裁量的基准之一。在现有的成文法体系中,比例原则可以作为过罚相当原则的判断标准之一既约束约束着行政处罚的实体裁量,也可以作为独立的判断标准以此规制行政处罚的程序裁量。法院可以依据“明显不当”条款对违反比例原则的行政处罚决定进行撤销、变更。

  本案中，上诉人认为其出租给袁某财的是房屋而不是场所，其并不属于应予处罚的对象，从一审法院查明的事实可以确认的是上诉人对将房屋出租给未取得危险化学品经营许可证案外人袁某财的事实的明知的，而且袁某财用其所租的房屋存放甲醇，灌装出售甲醇。上诉人的行为已然违反了《中华人民共和国安全生产法》的有关规定。可以明确的是案涉的出卖人张某兵与本案无利害关系，张某兵持有嘉峪关某油漆店危险化学品经营许可证，嘉峪关市安监局与张某兵之间的监管关系并不影响嘉峪关某汽车修理厂对其违法行为所应承担的行政法律责任。值得注意的是，本案中的案外人袁某财承租了上诉人的房屋，用于储存危险化学品，灌装出售甲醇，其作为房屋承租人、危险化学品的管理者及经营者，其行为与嘉峪关市安监局对嘉峪关某汽车修理厂的行政处罚决定存在着直接利害关系，应当是本案的第三人，但一审及二审法院却均未依职权通知其作为第三人参加诉讼，存在法律程序瑕疵。

【相关法律规定】

  《中人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

  《中人民共和国行政处罚法》第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。

  《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

张倩楠

西北师范大学法律硕士，担任过行政审判庭实习法官助理，曾在北京盈科（兰州）律师事务所从事律师助理工作，工作作风踏实严谨，待人坦诚豁达，长期致力于法律问题的理论研究和实践，专注于行政复议、行政诉讼、劳动争议、合同纠纷等领域的研究，现就职于上海段和段（成都）律师事务所。